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价格认定机构和人员管理问题研究

作者:     发布时间:2017-10-23 15:56:43    阅读次数: 531


山东省价格认证中心

    一、价格认定机构和人员管理的历史演变

  (一)国家设立价格认定机构的必然性和必要性

  价格是商品经济(或称市场经济)运行的综合反映和指示器。价格具有核算和分配的功能,东西方经济理论界对此并无异议。在早期的经济学中,没有“宏观经济”、“微观经济”的区别。“宏观”、“ 微观”只是一种人为的经济分析方法,与政府的行为没有必然的联系。

  在公有制经济鼎盛时期,政府主要是公有制经济的代理人,其行为有很重的所有者动机。目前政府不仅仅是公有制经济的代理人,更要代表国家。我国政府具有两种职能、两种工作性质。国家职能是社会集团利益冲突不能自行解决的产物,这就要求政府一方面要履行“国家”的职能,这些职能主要集中在以下四个方面。第一,国家在价格方面首要职能是反垄断、反倾销、反欺诈、反暴利;第二,规范市场定价主体的价格行为;第三,处理市场和社会中的价格纠纷;第四,对国家事务中出现的特定财物价格界定,以及制定行政事业收费。另一方面,在公有经济占主导地位的经济条件下,政府作为公有财产的“代理人”,还要履行公有财产所有者和经营管理者管理价格的职能,加强行为管理的机构,行使“第一职能”,同时进一步规范代理人职能。只有政府价格部门全面履行了应当由国家承担的“第一”、“ 第二”类职能,才能更好地在社会主义市场经济体制中确立应有的地位。在社会主义市场经济制度下,国家要担负相应的价格认定职责,调解处理社会上出现的价格矛盾是一种必然趋势和社会需求。当然,政府不应当直接参与可以由当事人自行解决或市场机制本身可以解决的一系列问题。

  随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善,市场机制在资源配置中的基础性作用日益明显,价格形成的环境、价格调控的内容以及价格监管的方式都发生了深刻的变化。价格认定工作作为价格工作的一个重要组成部分,发展潜力巨大,发展空间广阔,必将发挥越来越大的作用,承担越来越重要的职责。

  第一,做好价格认定工作,是社会主义市场经济发展的客观需要。在市场经济条件下,绝大部分价格放开由经营者自行定价,自由度大了,但争议也在经常发生。一方面,由于价格问题的复杂性,各级政府及其主管部门不可能对任何事情都作出具体、明确的规定;另一方面,当市场主体遇到价格争议或者其他需要进行价格证明、确定、确认或者仲裁的事情时,不想“打官司”、对簿公堂,希望采取一种比较温和的解决方式。这种情况下,价格认定机构的协调认定无疑是很好的选择。由于价格认定机构直接在各级政府价格主管部门的指导下开展工作,因而在政策法规的了解和把握、成本资料的掌握以及各种信息的获取、发布等方面,有着其他组织和个人不可比拟的优势。实践证明,各级价格认定机构通过积极有效地开展工作,在服务企业、社会和政府等方面,完全能够发挥积极而独特的作用,是推动价格工作“放得开、管得好”的一支重要力量。从一定意义上说,价格认定是市场经济条件下,政府价格主管部门适应市场经济体制建设形势、改进工作方式,管理、引导、处理价格矛盾的一种创造,是价格工作的有效延伸。

  第二,做好价格认定工作,是推进我国司法工作和法治建设的现实要求。价格逐步放开之后,由于市场价格变化多端,各种民商事纠纷以及扣押物、抵债物、涉案物等要求价格认定的案件与日俱增,迫切需要有相应的机构来承担这项工作。而且价格认定结论经司法、行政执法部门确认后,就成为办理案件的依据,直接影响到罪与非罪、罪轻与罪重的判定,影响到“罪刑相适应”这一刑法原则的实施。这项工作政策性强、利害关系大。客观公正地对涉案物品价格进行认定,在一定程度上能创造公平、公正的社会环境,使当事人的合法权益得到保护,真正做到“在法律面前人人平等”。国清3号文件规定,涉案物品价格认定工作由财政供养的不以盈利为目的的价格部门价格认证中心承担,以盈利为目的的社会中介机构不得从事涉案物品价格认定业务。多年来,各级价格认定机构按照这一要求,积极认真、严谨细致地开展工作,以优异可靠的鉴证质量紧密服务于国家司法、执法机关及纪检监察机关,为保证纪检监察、司法活动和行政执法的正常进行,维护司法公正、保护当事人的合法权益,发挥了重要的作用。

  第三,做好价格认定工作,是转变政府职能、不断完善价格管理体制的重要保证。政府职能转变的最终目标是实现“小政府、大社会”。为此,政府机构的人、事都要进一步精减。为顺应这一大的趋势,各级价格主管部门逐步把工作重点和着力点逐步转移到管理、规范价格行为上来。随着经济体制的转轨和市场经济的发展、价格改革的深化,绝大多数商品和服务价格已经放开,由市场主体自主定价或市场形成。在价格部门的定调价职能越来越少的情况下,价格部门原有的职能则必须适应市场的需要而更多的转变为服务职能,转向为市场服务、为企业用好定价权服务的领域。要实现工作着力点和着眼点的转移,就要把价格管理中的许多前期性工作从政府行政部门中分离出来,这就为价格认定工作的存在与发展提供了客观条件,决定了对从事这项价格公共服务工作的需求。同时,开展价格认定工作及时有效的化解价格矛盾,对价格改革的不断深入起到了保障作用。因此,价格认定工作是社会主义市场经济发展的必然要求,是价格管理体制改革的必然结果。在经济发展新常态下,国家设立不以盈利为目的的价格认定机构是非常有必要的。

  (二)价格认定机构和人员管理的演变过程

  1.价格认定机构的演变过程

   价格认定机构的前身是“价格事务所”。国内最早的价格事务所产生于上世纪80年代后期,此后全国各省、自治区、直辖市及计划单列市和副省级省会城市中,除个别城市外,都陆续成立了价格事务所。1996年4月,全国首次价格事务工作会议召开,会议指出,近几年来,价格事务工作从无到有,从点到面,已经初具规模。另外,许多地方重视加强事务所内部管理,注意协调各种关系,在加强人员培训、提高工作人员的职业水平和业务能力等方面做了大量工作。在各级政府和价格部门的领导下,在全国已经形成了一支初具规模的价格事务工作队伍。

  2000年4月,华联价格事务所更名为国家计划委员会价格认证中心。当年国务院在清理整顿经济鉴证类社会中介机构的过程中,要求各地“将价格事务所更名为价格认证中心”,“按照行政区划,在县及以上地区建立价格认证中心”,要求保留机构、退出市场竞争。在2000年10月以前,社会上对涉案财物价格认定(价格鉴证)的性质认识不一,一般认为其属于社会市场中介服务。在国家发改委内部也有两种看法,一种认为价格认定(价格鉴证)是行政性质的工作;另一种认为价格鉴证是社会市场中介服务,因此形成了两套管理文件,存在两种人员资格管理制度。2000年,国家开始价格鉴证师资格考试,在全国建立起注册价格鉴证师制度。2003年,国家计委印发《价格认证中心工作管理办法》,首次明确了价格认证中心业务职责、组织机构与人员管理相关问题,确定价格鉴证人员实行持证上岗制度。

  2006年,国家发展计划委员会价格认证中心列入财政预算单位,经费改为国家拨款。为适应新形势,在机构人员管理上,云南、陕西、黑龙江等省价格认定机构已经全部或部分实行了参照公务员管理的人事制度。河南省全省168个价格认定机构全部完成了更名、整顿、规范工作,并报请省人民政府批准实行了参照公务员管理的人事制度。国家发展改革委也提请人事部和中编办将国家发展和改革委员会价格认证中心列为参照公务员管理的单位。2008年,国家发展改革委发文进一步明确“价格认证机构是调解价格矛盾、处理价格纠纷,承担价格裁定任务,从事有关价格公共服务工作的机构”。2010年,国家发展改革委发文提出:要抓住目前国家机构改革的关键时期,争取在“十二五”期间建成以行政机构为主的价格认证系统。近年来,全系统进一步加强了组织建设和队伍建设,全国共有价格认定机构2974个,其中人员参照公务员法管理的机构有220个,属于行政编制和参照公务法管理的机构占总数的19.87%。期间,国家发改委价格认证中心及各地价格认定机构加大管理力度,加强对价格认定人员的岗位培训和职业教育,价格认证系统的工作水平得到极大提高。

  第一阶段从1989年到l995年,是价格认定机构的开创时期

   80年代末,河北元氏县、上海杨浦区、湖南湘潭、株洲市等地物价局为适应司法工作和社会经济活动的需要,相继成立了价格事务所。1994年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家计委联合印发《关于统一赃物估价工作的通知》(法发[1994]9号),规定“各级价格部门设立的价格事务所为赃物估价的指定机构”,推动了全国价格事务所迅速发展。但有关组织机构管理、职责范围、目标任务等尚无明确规定,各地在缺少规范性文件的情况下自由、盲目发展,许多机构将完成创收任务作为工作目标。

  第二阶段为1996-2000年,是价格认定机构的基础建设时期

  1996年8月,国家计委制定了《价格事务所工作管理暂行办法》(计办[1996]1570号),这个办法的制定标志着价格认定(价格事务)工作由自由发展时期进入了一个规范发展的新阶段。该《办法》明确了价格事务所在价格工作中承担的主要职责,明确:价格事务所是指国务院及地方各级价格主管部门设立的,已经同级人事主管部门批准的专门从事价格认证、价格评估和价格服务的事业单位。规定价格事务所应具有法人资格,能够独立承担相应的社会法律责任。确定价格事务工作是社会主义市场经济体制下价格工作的重要组成部分,应服从和服务于整个价格工作,在价格认证、价格评估和价格咨询服务工作中,发挥积极作用。这个办法对于加强价格事务所工作的管理,规范价格事务工作的行为准则,推动价格事务工作的健康发展都起到了重要作用。

    1997年,国家计划委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》(计办[1997]808号),明确规定:各级价格主管部门设立的价格鉴证机构是国家司法机关指定的涉案物品价格鉴证机构,其他任何机构或者个人都不得承办涉案物品价格鉴证业务。为适应公检法机关及社会各界对价格认定机构职责范围确认的需要,1999年8月,国家计委办公厅印发了《关于开展价格鉴证机构资质认证的通知》(计办价格[1999]596号),通知明确各级价格主管部门设立的价格鉴证机构开展价格认定(价格鉴证)业务应通过国家计委的资质认证并取得机构资质证书后开展工作。此后,具有国家计委核发的《涉案财物价格鉴证资质证书》的机构,成为从事涉案物品价格鉴证业务的指定机构。

  价格认定(价格鉴证评估)的有关法规、规范性文件也大多是在这一时期制定的。如国家发展改革委(发展计划委)会同有关部门制定的《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》、《涉案物品价格鉴定分级管理实施办法》、《涉案财物价格鉴定复核裁定管理办法》、《价格鉴证师执业资格制度暂行规定》等。期间,北京、天津、内蒙等省市先后以政府令的形式出台了涉案财产价格鉴定管理办法,山东、河北等省人大出台了价格鉴证管理条例。其他省市也以不同的形式明确了价格鉴证工作职责、程序和方法。

  第三阶段为2001-2008年,是价格认定机构的职能完善时期

  2000 年10月,经国务院批准,国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组下达《关于规范价格鉴证机构管理意见》(国清[2000]3号),规定“县级以上每个行政区划内只设一个价格鉴证机构”,“名称统一规范为价格认证中心”。明确“涉案物品价格鉴证工作是司法、执法程序在价格领域的延伸”,“各级政府价格部门为价格鉴证机构的主管部门,负责本行政区域内价格鉴证机构的监督管理”。国清3号文件从价格鉴证工作的性质、主要职能、机构设置、经费保障等方面做出了明确规定,为价格认定(价格鉴证)工作的发展奠定了法规基础,规范并极大地推动了价格认定(价格鉴证)工作在全国的迅速发展。

  2003年3月,国家计委为加强对价格认证中心的管理,明确价格认证中心的主要职责,按照国清(2000)3号文件的有关要求,制定并印发了《价格认证中心工作管理办法》(计价格[2003]415号),明确提出“各地政府价格主管部门应当建立与价格认证工作相适应的价格认证中心”,并明确了价格认证中心的五项工作职责。2003年6月,《国家发展改革委关于取消对价格鉴证资格考试培训单位审批和涉案财物价格鉴证人员认证等有关事项的通知》(发改价格[2003]481号),决定从2003年7月1日起,取消对涉案财物价格鉴证机构资质的认证,同时废止《国家计委办公厅关于开展价格鉴证机构资质认证的通知》(计办价格[1999]596号)。2005年12月,国家发改委召开全国价格认证和价格评估行政许可工作会议,这次会议第一次明确了价格鉴定具有行政裁定性质。

  按照国清3号文件及有关规定要求,各地加紧价格认证机构设置工作。截至2007年底,全国县级以上地区共设立价格鉴定机构2971个,占应设机构的92%。其中以价格认证中心命名的有2932个;机构性质为行政机构的有192个,为事业单位的有2779个。与此同时,全国各地价格认证机构按照“退出中介”的要求积极进行职责清理和工作转型,基本实现了由以经济效益为主向以社会效益为主的转变。

  第四阶段为2009-2015年价格认定机构的快速发展时期

  2008年10月,国家发展改革委召开全国第四次价格认证工作会议,会后,国家发展改革委在发改价格[2008] 2935号文件中明确了“价格认证机构是调解价格矛盾、处理价格纠纷,承担价格裁定任务,从事有关价格公共服务工作的机构”,工作职责进一步明确。进入2009年后,全国价格认定系统按照第四次全国会议要求,将工作重心转移到调解价格矛盾、处理价格纠纷,着力做好价格认定业务及有关价格公共服务事项上来。在此期间,在国家相关部门的领导和大力支持下,全国价格认定工作得到快速发展,并在全国初步建立起一个机构完整、职能明确、生气勃勃的价格认定系统。

  2010年,国家发展改革委价格认证中心印发《价格鉴定行为规范(2010年版)》,自2010年5月1日起执行。该规范对进一步促进和推动全国价格认定工作的法治化和规范化建设具有重大意义。2010年4月,国家发展改革委、国家税务总局联合印发了《关于开展涉税财物价格认定工作的指导意见》,首次明确价格认定可应用于税收征管各环节,为涉税财物价格认定工作的开展奠定了基础。2010年12月,中纪委、监察部、国家发改委、财政部联合印发《纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作暂行办法》,明确指定由价格认定机构对纪检监察机关查办案件中涉及的财物价格进行认定。

  2010年12月,全国第五次价格认证工作会议召开,提出要“大力推进价格认证机构建设,按价格认证工作的性质和职能设置机构”,并提出要“建成以行政机构为主的价格认证系统”。2015年10月8日国家发改委出台了《价格认定规定》,明确了价格认定工作性质和工作职责,规范了工作程序和工作用语,同时,该办法也明确取消了价格认定收费。这个规定的实施也标志着新形势下价格认定工作的改革开始启动,价格认定工作进入新的变革时期。

  2016年3月,国家发改委价格认证中心根据国家发展改革委有关工作要求,决定停止办理《价格鉴证机构资质证》,已发放的机构资质证书不再作为行政证明使用(发改价证综[2016]38号)。至此,全国价格认定系统彻底结束了机构资质证管理时代。

  2.价格认定人员管理的演变过程

  价格认定工作在经济社会的不同发展阶段有着不同的要求,这些要求决定了价格认定工作的职能定位。在市场化改革日益深化的今天,国家依然保持着价格认定机构这一事业单位。然而价格认定机构在不同的历史阶段有不同的属性和要求,这表明价格认定机构不同的历史阶段对价格认定人员的管理状况也是有差距的,随着价格认定机构的不断发展和完善,价格认定人员管理的内容和方法也发生了相应的变化。

  价格认定机构的产生和发展对价格认定人才提出需求,然而早期的价格认定机构在价格认定人员招聘和使用的过程中,一是没有国家政策的指导,二是机构内部相关的规章制度不健全,导致这一阶段的价格认定人员管理工作盲目性和随意性较强。具体表现为:早期价格认定机构不清楚自身需要哪些人员、也无法准确评估每一价格认定人员的素质水平,人岗匹配度差、认定人员权责不明确并缺乏相关的培训和指导活动等。

  1996年8月,国家计委在印发的《价格事务所工作管理暂行办法》(计办[1996]1570号)中,首次对价格认定机构的人员提出明确要求,要求设立的价格认定机构(价格事务所)应“配备、聘用业务工作所需的经济技术专业人员”,“应加强对工作人员的业务培训,不断提高整体素质。凡从事价格认证、价格评估业务的工作人员,应经过专业培训,在获得按国家规定颁发的执业资格证书后,方能从业。”

  为加强价格认定人员管理,1997年-1998年间,国家计委先后印发《涉案物品价格评估人员持证上岗暂行办法》(计价费[1997]1662号)和《涉案物品价格鉴证人员资格管理实施细则》(计价调[1998]952号),确定了涉案物品价格认定人员持证上岗制度和相应的管理办法。

  2003年3月,国家计委印发《价格认证中心工作管理办法》(计价格[2003]415号),其中针对价格认定(价格鉴证)人员管理提出了如下要求:一是,价格认证中心应根据业务工作需要,设立相应的内部机构,配备、聘用业务工作所需的价格鉴证、经济、技术或其他相关专业人员。二是,价格鉴证人员实行持证上岗制度。价格鉴证人员暂分为价格鉴证复核裁定员、价格鉴证师、价格鉴证员。三是,实行培训考核制度。价格认证中心对其工作人员和组织机构的工作态度、工作质量要建立考核制度。通过加强培训,定期考核,不断提高工作人员业务素质和工作水平。 四是,价格认证中心实行主任负责制。主任为中心的法定代表人,由设立该中心的政府价格主管部门任免。

  2010年4月,国家发改委价格认证中心根据《价格认证中心工作管理办法》对价格鉴证人员岗位证书发放有关事项进行了规范:一是,重新设计了三种岗位证书的样式;二是,明确凡从事价格鉴证、认证的人员,应持有国务院价格主管部门统一印制的岗位证书并在业务活动中向委托人出示岗位证书;三是,价格鉴证人员岗位证书由省以上价格主管部门指定机构审查、核发。核发证书不得收取任何费用;四是,明确了价格鉴证员和复核裁定员上岗条件和考核办法,制定了申请岗位证书程序。这一规定一直延续至今。

  (三)价格认定系统进入新的稳步发展阶段

  价格认定系统进入新的稳步发展阶段是对价格认定机构阶段性发展所出现的新的思维方式、价值导向、动力机制、制度安排等常态化趋势的描述和定义,彰显了价格认定工作规范发展、科学发展、可持续发展的新方位,反映了价格认定事业发展的内在规律要求。这种进入新的稳步发展时期的逻辑定位,主要表现在以下几个方面:

  一是机构定位变革,从“类社会中介机构”转为公益类事业单位或行政性质机构。经过近二十多年的励精图治和奋发有为,价格认定系统基本上摆脱了成立初期“抢市场、争业务、创收养人、自收自支”的“类社会中介机构”地位,特别是2000年国清3号文件下发以后,各级价格认定机构加快了向全额拨款事业单位、参照公务员法管理的事业单位乃至行政单位过渡的改革步伐。现行绝大多数价格认定中心的经费保障都来自于财政供给渠道,解决了“粮草先行”和“吃饭生存”问题,不仅有利于稳定队伍,鼓舞士气,消除后顾之忧,而且能够更好地行使权力,最大限度地确保价格认定结论的客观公正。很难设想,在未能有效解决基本生存、整天为吃饭犯愁打拼的压力环境下,价格认定机构能够有多少过硬的、值得全社会称道的公信力和权威性。当前,价格认定机构何去何从事关价格认定事业发展大局,加大去“中介化”痕迹的改革力度,争取向行政单位、参公管理单位或公益一类事业单位过渡已经成为定位价格认定工作新时期发展逻辑的阶段性重要特征。各地价格认定机构必须抓住机遇,趁热打铁,多谋善断,全力以赴地推进机构改革继续走下去、走到位,在机构属性重新定位的高起点上,严格要求,恪尽职守,积极作为,不辱使命。

  二是职能定位变革,从机构职能全能化、无限化转为机构职能主业化、有限化。曾几何时,“跑马圈地,大包大揽,无所不能,拓展业务”是价格认定机构职能定位的“常态化”特征。在这个“全能化”理念的背后,似乎隐藏着工作职能越多、业务越多,机构地位越重要、越稳固的合理逻辑。价格认定机构大多从这种“激情式”和“发散型”的逻辑思维中寻找发展的灵感。但是,这种“全能化”常态定位更多的不是来自法律法规授权,而是一种自我授权和自我放大,很难具有可持续性和发展后劲。况且,这种带有明显功利化色彩的“全能化”职能定位,在争夺过多业务资源的同时,也会积聚和酿造过多的法律风险,必然要被“新常态”下越来越透明规范的“有限化”职能定位所取代。“有限化”职能定位是对包罗万象思维方式的否定,价格认定机构在职人员所拥有的知识水平和精力能力都是有限的,要避免犯越位、错位和不到位的错误,“有限化”职能定位无疑是最好的“防火墙”制度和纠错机制。可以肯定地说,价格认定机构只有从“旧常态”下的“做大做强”的思维定势中走出来,专心致志地做好涉纪、涉案、涉税价格认定及价格纠纷调处等主要业务,才能更好的确保价格认定事业可持续发展。“有限化”职能定位的出发点和回归点,不是要贪大求全,而是要精耕细作,做出核心竞争力,用公信力和权威性致胜天下。

  三是业务定位变革,从重视业务数量增长转为重视业务质量提高。在现行事权与财权相对称的制度安排下,价格认定机构“职权法定”,与社会中介机构争市场、抢业务、抓创收的动力压力机制基本被切断。换句话说,过去那种追求粗放型、数量型、外延型增长的发展路径,与今天的价格认定机构的属性定位和发展目标明显冲突,其背后投射出的是价格认定工作从利益导向机制向责任导向机制的根本转变和全面回归。因此,在新常态下,价格认定机构占据的传统业务阵地,特别是与社会中介机构相交叉的业务出现流失和大幅缩减,实属一种常态,用不着惊慌和叹息。将那些原本就是行政职权范围外的事项重新归还市场,让社会中介机构去承接担责,是价格认定机构集中全力做好主业必须付出的应有代价和机会成本,符合价格认定事业发展的长远利益和根本利益。从现阶段开始,价格认定机构业务定位应当“重质轻量”,把提高价格认定工作质量作为塑造公信力和权威性的重要切入点和突破口。价格认定机构存在的意义,是要最大限度地把每一件认定业务办成铁案,实现诉求各方对公平正义的正当需求。没有过硬的业务质量,就不可能有程序正义和实体正义,更不可能有价格认定事业的公信力和生命力。有鉴于此,在日常工作中,淡化业务数量增长规模,始终把聚焦点和关注点锁定在重视和提升价格认定业务质量上,确保价格认定结论书成为伸张公平正义的采信证据,理应是价格认定系统适应新形势下价格认定工作发展定位的最高价值选择。

  四是角色定位变革,从运动员角色为主转为裁判员角色为主。新形势下价格认定机构转型发展的重要方向,是全面淡化运动员的角色定位,尽量避免承办与社会中介机构相互交叉重叠的价格评估业务。凡是属于“法无禁止即可为”的市场价格评估业务领域和不涉及国家利益、公众利益的事项,价格认定机构应当保持谨慎,不轻易介入,甚至主动退出,让社会中介机构有条件有机会有空间当好运动员,争取好成绩。当然,价格认定机构并不是一退了之,更不是推卸责任,而是要针对市场主体在配置价格评估资源中可能存在的问题和不足,全面强化裁判员的角色定位,主动承担起社会中介机构不适宜承办的价格认定或估价业务,把工作重点放在价格不明、价格难以确认或者价格有争议的财物价格认定上。同时,积极协助政府部门做好涉及社会稳定的价格争议调解处理工作,积极履行价格争议调解职能,发挥裁判作用。只有改变既当运动员又当裁判员的双重角色定位,不与民争利,当好“守夜人”, 强化纠错机制,大力提升裁判员成绩,价格认定机构行使权力才会有更多的公信力和权威性,最终成为构筑司法公正的一道重要防线。

  二、问题及对策建议

   (一) 价格认定机构和人员管理存在的问题

    1.机构职责定位不清晰,缺少国家层面法规支撑和管理依据

  本课题研究期间,全国价格认定系统正在开展法治化建设年活动,这是在全面依法治国的大背景下,职权法定、守住权力边界是依法行政、依法认定的核心要求。但现实中价格认定机构职能与权力的“全能化、无限化、模糊化”现象仍较为严重,价格认定工作涉及范围之广、涉及专业之多,这在政府所属机构中是不多见的。其中的一个很重要的原因,就是价格认定立法工作的顶层设计长期推进不力,现有政策法规效力不高,造成价格认定工作职能范围带有明显的随意性、扩张性和盲目性。除了一些地方性的法规对涉案财物价格认定工作权责界定比较明确外,目前国家层面尚无价格认定方面的法律依据,各级政府“三定方案”也无统一明确的相关规定,国家有关价格认定方面的立法或规章基本处于空白。在现行的价格认定工作中,需要干什么,应该干什么,能够干什么,主要的依据是部门红头文件,权威性和约束力明显不足。同时,价格认定相关法律法规的缺失,在依法治国和职权法定的形势下,将严重影响价格认定工作职责的界定和价格认定机构改革的方向及进程。当前及今后的一个时期,应当在最新出台《价格认定规定》的基础上,尽快推动价格认定相关法律、规章的制定,建立健全清晰有力的法律支撑和管理依据,将价格认定组织机构和工作职能予以法定,并对价格认定机构和人员的管理提出明确的要求。

  2.价格认定机构管理方式与价格认定机构性质不符

长期以来,全国价格认定机构采取编制部门批设机构、明确职责和国家发改委发放机构资质证书确定“业务范围”的管理模式。在价格认定工作发展的中前期、缺少国家有关价格认定规定的情况下,通过为各级价格认定机构发放价格认定资质证明,可以有效的解决价格认定机构业务范围不清晰的问题,避免来自委托方、当事人等各方面对价格认定机构(价格事务所)业务范围的质疑。这在当时,对于明确价格认定机构业务范围,开拓价格认定业务工作等方面都起到了积极的作用。但由于这种发放机构资质证书的管理方式与政府有关部门对社会中介机构的管理制度极为类同,与价格认定机构的性质及所承担的具有行政裁定性质的工作职责不符。随着价格认定工作的规范发展,这种资质证书管理方式的弊端愈来愈明显,最突出的是混淆了价格认定机构性质,极易让有关单位和个人将价格认定机构与社会中介机构混杂在一起,不利于价格认定机构改革和价格认定工作的健康发展。尤其是在国家发改委取消了有关价格认定机构资质证书发放的有关文件规定后,为价格认定机构制发价格鉴证机构资质证书的工作应及时停止。

  3.价格认定人员职业规划模糊,缺少统一的岗位管理和评定办法

近些年来,各类专业技术人员任职资格地方性指导政策较多,人员专业技术背景多样,面对转型期机构岗位设置趋紧以及价格认定工作对专业技术要求较高等状况,我们通过实地调研发现,东、中、西部地区对价格认定机构人员职业规划的标准不统一,而且尚未形成全国统一、高效的适用于全国价格认定系统价格认定人员岗位管理评定方法,导致不同省份的价格认定人员素质水平的评定结果差别很大,无法定量的比较不同省市价格认定人员的发展状况,并且这一问题将在取消价格鉴证师岗位设置后会变得更加突出。因此合理规划价格认定人员职业发展道路,理顺专业技术人员的上升通道,建立全国范围内自上而下统一高效的岗位管理和资格评定办法,逐步形成分别适应行政类(含参公)和事业类单位价格认定人员岗位管理职业规划方式迫在眉睫。

  4.骨干专业技术人员不足,缺少切实有效的选拔培训机制

通过实地调研发现,现调研地区价格认定机构中具有价格鉴证师、资产评估师等相关执业资格或中级以上职称人数占目前在岗人数的比重仅为45.47%,拥有专业技术水平的人员数量相对较少,优秀专业技术人员严重不足。造成这种情况的主要原因一是由于岗位管理办法缺位,价格认定机构对于人员的选拔吸收没有统一标准,致使工作人员素质良莠不齐,二是缺少有效的培训机制,加之各地经费、师资等软硬件条件,难以保证人员培训认定的质量和效果,以至于机构内部的中青年价格认定人员得不到必要的培养和教育。据统计分析,有97.5%的调查对象认为价格认定系统内有必要建立完善的培训和考核体系。

  5.工作人员主动意识有待提高,缺少必要合理的激励政策

随着全国各地价格认定机构陆续转为财政拨款单位,机构性质逐步变更为行政、参公管理或公益一类事业单位后,过去的人员绩效激励机制将全面取消,而新的激励机制又未及时建立和有效启动,技术人才“引不进、留不住、干不好”和“观望、少为不为、懈怠”等问题逐步显现。同时,在调查中发现,目前尚有相当部分的基层价格认定机构,虽然为事业单位但仍按照行政人员核定工作待遇,职称聘用问题至今得不到解决,出现了“职务、职称”两不靠的现象,严重影响了工作积极性。如果这些问题不能妥善快速加以解决,必然会出现“吃大锅饭”的旧体制效应反弹,将会严重影响价格认定队伍的稳定和系统工作质量,致使价格认定工作人员业务能力和水平进一步降低。同时,转型期机构调整的如出现混沌现状,上下游对口单位工作方式的改变,以及原有机构待遇、薪资结构的调整等多个因素的共同作用,使得当前价格认定机构人员的工作主动性呈现出下降趋势。

  (二)对策与建议

  1.加强法律法规建设,推动价格认定机构定性定位

本研究主要从角色定位和职能定位来明确机构未来的发展方向。第一,经济新常态下,要树立价格认定机构角色转化的意识,使其认识到价格认定机构应由运动员向裁判员角色转变,在这一转变的过程中要明确运动员和裁判员角色的异同点,全面强化裁判员的角色定位,主动承担起社会中介机构不适宜做的价格认定或评估业务,切实把工作重点放在国家机关对价格不明、价格难以确认或者需要复核的财物价格认定上。同时,积极协助政府部门做好涉及社会稳定的相关价格争议调解处理工作,充分发挥价格争议调解职能在建立健全群众利益诉求表达机制、有效化解社会矛盾中的裁判作用。第二,树立价格认定机构的职能由“无限化”向“有限化”转变的意识,“有限化”职能定位就是对包罗万象思维方式的否定,这是因为价格认定机构工作人员数量、精力、能力都是有限的,要避免犯越位、错位和不到位的错误,“有限化”职能定位无疑是最好的“防火墙”制度和纠错机制。因此“有限化”职能定位的出发点和回归点,不是要贪大求全,而是要精耕细作,做出核心竞争力,用公信力和权威性致胜天下。

  这种角色转变和职能转变,就是对价格认定机构的重新和明确定位。但机构的定位仅靠价格认定机构内部强化和内部管理是绝不够的,需要加强立法来确保角色转变和职能转变的成功,特别需要有国家层级法律法规的支撑。国家应建立价格认定法制建设的中远期计划,通过全国各级价格认定机构的共同努力,最终实现价格认定机构的法定地位。

  2.完善价格认定工作规章制度,进一步规范价格认定行为

  完善价格认定工作相关规章制度,建立统一高效的价格认定人员资格评定办法,是有效规范价格认定行为的重要措施。应严格按照《价格认定规定》的规定,修改和制定价格认定机构和人员管理的有关办法,突出价格认定机构是经授权从事行政确认工作的特性。解决法人机构和非法人机构、行政类机构和事业类机构如何管理问题,解决价格认定人员岗位设置、岗位职责、岗位培训、任职条件等问题,突出职责,弱化任职条件等。同时,国家应加强价格认定人员的职业发展规划,根据价格认定工作的规章制度和工作规范建立系统高效的价格人员资格评定办法,合理规划价格认定人员的职业发展道路,结合国家有关不同性质单位专业技术类人员管理规定,逐步形成行政管理岗位与专业技术职务并行的职业规划方式,提高价格认定人员职业素质及工作积极性。

  3.改变价格认定机构管理模式,取消机构资质证书管理制度

各级政府价格主管部门设立的价格认定机构依法承担对纪检监察、司法、行政活动中涉及的价格不明或有争议的实行市场调节价的有形产品、无形资产和各类有偿服务进行价格认定的职责,是一种具有行政确认性质的工作,是价格公共服务的重要内容。按照国家发改委近年来有关价格认定机构改革“五步走”的工作思路,价格认定机构改革的方向是努力争取参公的事业单位或行政单位,并逐步建立以行政机构为主的价格认定工作系统。国家发改委2015年10月8日印发的《价格认定规定》,进一步统一、完整地明确了价格认定工作任务、职责,规范了价格认定工作程序,确定价格认定工作方式为行政确认。根据此次课题调研期间的统计,全国各级价格认定机构中,除少部分为自收自支事业单位外,其余全为财政拨款的事业单位或行政部门,这些单位均为当地政府编制部门批准设立,其职能已由编委文件所明确。基于此,与价格认定机构性质不符的机构资质证书管理方式应尽快予以取消。

2016年3月11日,国家发展改革委价格认证中心发出通知,决定停止办理《价格鉴证机构资质证》,已发放的机构资质证书不再作为行政证明使用。通知指出,鉴于各级人民政府批准设立的价格认定机构(原价格鉴证机构)的职能已由同级编制部门确定,国家发展改革委印发的《价格认定规定》(发改价格〔2015〕2251号)也明确了价格认定机构的工作范围,价格认定机构今后开展价格认定工作不需提供相关证明。

  4.改变价格认定人员管理模式,由人员管理向岗位管理转变

根据《价格认定规定》,价格认定人员实行岗位管理。改变价格认定人员管理模式,由人员(身份)管理向岗位管理转变是适应新形势对价格认定工作的新要求,提高价格认定工作质效的重要问题。针对当前全国价格认定系统存在行政类、事业类机构的不同情况,应依照《公务员法》、《专业技术类公务员管理规定(试行)》及《事业单位人事管理条例》的有关规定,结合价格认定工作特性进行合理的岗位设置,明确岗位条件,使价格认定人员的选拔聘用有一个清晰的标准。按照价格认定实际工作内容,结合调研情况和课题组人员的讨论,价格认定岗位可设一般价格认定岗和复核价格认定岗。不同的岗位设置条件不同、工作要求不同,应强化岗位管理和培训,国家和省市应该建立一套完整的岗位管理和培训计划,从岗位的管理基本要求,培训和授课内容、方式、人员等方面统筹,针对不同岗位特点制订不同的培训重点,分级分层次进行。

  5.完善激励机制,激发价格认定人员工作积极性

价格认定工作人员的工作主动性和积极性是价格认定工作的基础,是有效保证价格认定工作高质量完成和价格认定工作高效率运转的前提和决定性要件。当前正值价格认定机构转型期,应针对价格认定机构性质特点,积极主动地做好激励价格认定人员工作自主性及积极性的相关机制。要在国家政策允许的框架内,根据价格认定机构的不同性质(分类),建立科学、公平、公正的绩效考评体制,促进蕴含有效理论指导和具体量化指标的激励机制的形成,使绩效考评指标和选拔机制能够充分反映价格认定技术人员的业务水平并起到激励作用。行政及参公的事业单位应密切关注《专业技术类公务员管理规定(试行)》的贯彻落实进程,适时建立职务与职级并行制度,为价格认定高素质人才开辟一条职业规划的新路径,改变机构参公或转行政后因“一锅搅”的综合管理模式造成的业务骨干“引不进、留不住、干不好”的困局;其他事业性质的价格认定机构,特别是基层价格认定机构,应认真贯彻落实《事业单位人事管理条例》的有关规定,落实和完善专业技术职称聘用工作,为优秀业务骨干提供“绿色”快捷通道,将业务能力高的价格认定人员及时聘用到合理位置,努力改善一线价格认定业务骨干人员的待遇,激发其干事创业的积极性和主动性。

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