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价格认定的行政诉讼可诉性研究

作者:张昌瑞     发布时间:2017-05-11 11:20:06    阅读次数: 717


国家发展改革委价格认证中心 张昌瑞

摘要:价格认定是行政确认性质工作,价格认定结论可以作为提出机关办案依据,间接影响价格认定当事人合法权益,《行政诉讼法》及其司法解释规定对行政相对人合法权益产生实际影响的行政行为才能纳入行政诉讼受案范围,而现有裁判案例表明价格认定无法满足行政诉讼受案条件。本文既从行政诉讼法律文本出发,结合司法实践,分析价格认定能否被纳入行政诉讼受案范围,又从理论探讨角度,分析价格认定应否被纳入行政诉讼司法审查范围,最后对现有价格认定的救济途径提出些许观点。

关键词:价格认定  行政诉讼  行政行为  实际影响  司法救济

可诉性,是指可争讼性。价格认定的行政诉讼可诉性,是指价格认定是否能够被纳入行政诉讼审查范围、受案范围,由人民法院适用行政诉讼法对价格认定进行司法审查。价格认定是价格认定机构依据相关法规文件,针对具体价格认定标的得出价格结论的行为。由于价格认定结论经纪检监察、司法和行政机关等提出机关审查后,可以作为提出机关办案依据,间接影响到价格认定当事人的人身财产权益,因此价格认定时常被价格认定当事人作为争讼对象,向法院提起行政诉讼。价格认定能否被纳入行政诉讼的受案范围,是困扰各级价格认定机构的一大疑惑,因此有必要从司法实践以及理论探讨的双重角度,对价格认定在行政诉讼法上的可诉性进行分析,为价格认定机构理解相关问题提供有益参考。

一、司法实践中价格认定的可诉性研究

《行政诉讼法》及其司法解释规定了行政诉讼受案范围,是人民法院受理行政诉讼案件的法律文件依据。判断价格认定是否可以进入行政诉讼受案范围,必须从行政诉讼法律和司法解释着手。

法律层面,《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。” 从行政诉讼法律角度看,行政行为是决定行政机关及其工作人员或被授权组织是否能够成为行政诉讼被告的先决条件。由于国内是以一项具体工作是否属于行政行为作为行政诉讼的受案条件,那么在价格认定机构被价格认定当事人起诉的情况下,法院决定是否将该诉讼请求作为行政诉讼案件受理时,必须要认定价格认定行为是否是行政行为。

司法解释层面,根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》[法释〔2015〕9号]的规定:“符合下列情形,已经立案的,应当裁定驳回起诉:行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”那么除了上述行政行为标准之外,法院还需要从价格认定行为对价格认定当事人的合法权益是否产生实际影响的角度,去考虑价格认定行为能否纳入行政诉讼审查范围。

(一)价格认定是否属于行政法上的行政行为

根据《行政诉讼法》规定,公民、法人或者其他组织等行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益的,可以依法向法院提起行政诉讼。那么辨析价格认定是否是行政行为,就成为判断价格认定是否能够成为行政诉讼对象的关键因素。所谓行政行为,一般是指行政主体运用行政职权实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为,由主体要素、职权要素和法律要素、外部要素等特征构成。主体要素是指行政行为是行政机关及法律、法规、规章授权的组织作出的行为;职权要素是指行政行为是运用行政权力作出的行为;法律要素是指行政行为是具有法律意义、产生法律效果的行为;外部要素是指行政行为是面向外部行政相对人实施的行为,不是行政机关及法律、法规、规章授权组织的内部事务管理行为。

具体到价格认定而言,价格认定由同级编制管理部门批准的特定机构承担,体现了职权色彩,具有法律意义及效果,同时是外部行为,但是各级价格认定机构在机构性质上各有不同。根据价格认定机构存在形式,可以将其划分为独立法人(机关法人、事业法人)以及行政机构内设部门两种。按照目前机构性质划分方式,这些价格认定机构可以分为行政机构、事业单位(全额拨款、差额拨款、自收自支)。

对于作为行政机构的价格认定机构而言,其对外作出的具有法律意思、效果的职权行为无疑可以称为行政行为。但是对于非行政性质的价格认定机构而言,其作出的行为除了要满足行政行为职权要素、法律要素、外部要素的要求之外,还要考察其作出的价格认定行为是否具有法律、法规及规章授权。鉴于部分省(自治区、直辖市)颁布实施了价格认定地方性法规或者政府规章,这些省(自治区、直辖市)行政区域内的价格认定机构行使价格认定职权时,至少可以视为具备法规、规章授权,是在作出行政行为。如果价格认定机构既不是行政机构,也没有法律、法规、规章的授权,那么在现行行政诉讼法规定下,这些机构因为欠缺行政行为必备的主体要素,其作出的价格认定行为很难被视为行政行为,也就无法被纳入行政诉讼,不能成为行政诉讼上的被告。

以上仅仅是通过法律文本分析的方式探讨价格认定行政诉讼可诉性,司法实践中,认定价格认定机构行政诉讼被告的标准甚至更为严格。根据裁判文书检索结果,目前已经出现一些以价格认定机构主体不适格为由,驳回当事人行政诉讼请求的案例,即使这些价格认定机构所在省(自治区、直辖市)已经出台了价格认定地方性法规、政府规章,满足了法律、法规、规章授权的条件,法院也没有认为价格认定机构是行政诉讼的适格主体。如虽然湖南省2004年3月1日起施行的《湖南省涉案物价格鉴证管理条例》规定“县级以上人民政府批准设立的价格鉴证机构为非营利事业法人,专司涉案物价格鉴证”,并且湖南省人民政府工作部门权力清单(2016版)首批认定“涉案物价格鉴证”是一项行政权力,但是郴州市中级人民法院在二审裁定(2016)湘10行终219号文书中认为“郴州市北湖区价格认证中心是事业单位法人,不是行政机关,不符合行政行为的主体要素”,从而驳回上诉人请求。虽然河北省在2002年9月1日起施行《河北省涉案资产价格鉴证管理条例》规定“县级以上人民政府价格主管部门设立的价格鉴证机构是国家指定的涉案资产价格鉴证机构,负责涉案资产价格鉴证工作的组织实施”,但是秦皇岛市中级人民法院在二审裁定(2015)秦行终字第94号文书中认为“青龙满族自治县物价局价格认证中心系事业单位法人,不是行政机关,其所作出的鉴定结论不是行政行为”,维持一审法院结论。虽然甘肃省2009年1月1日施行的《甘肃省涉案财物价格鉴定条例》规定“县级以上人民政府价格行政主管部门所属的价格认证中心为涉案财物价格鉴定的非营利性专门机构,依照规定权限从事各类涉案财物价格鉴定”,但是酒泉市中级人民法院在二审(2011)酒行终字第11号文书中认定“金塔县价格认证中心不是行政主体,其出具价格结论书的行为,也不是行政行为,不具有可诉性,上诉人对此起诉依法不属于行政诉讼的受案范围”,驳回上诉人请求。因此,从近期司法审判工作中可以得出,非行政机构类价格认定机构通常因为不满足行政机关的标准,导致其作出的价格认定结论不符合行政行为的定义,不能成为行政诉讼的被告。

从法律文本分析和司法实践考察中不难发现,按照《行政诉讼法》条文规定,部分价格认定机构作出的价格认定行为具备纳入行政诉讼受案范围的可能性,但是从裁判案例所反映的二审法院态度看,价格认定机构事业单位的主体性质,使得法院决定是否适用行政诉讼程序审查价格认定行为时更加慎重,甚至采取否定态度。

(二)价格认定是否对合法权益产生实际影响

仅就《行政诉讼法》规定而言,价格认定并没有被排除在司法审查范围外,正如前文所述,最高人民法院出台的行政诉讼法司法解释规定行政行为对行政相对人合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的,法院应当裁定驳回起诉。所以分析价格认定是否可以纳入行政诉讼审查范围,还需要分析价格认定是否对价格认定当事人合法权益产生实际影响。

根据《价格认定规定》[发改价格(2015)2251号],价格认定机构做出的价格认定结论经过提出机关审查确认之后,可以作为提出机关的办案依据。这里的提出机关是指向价格认定机构提出协助申请的各级纪检监察、司法和行政机关,提出机关审查是指从司法证据裁判规则或者行政执法证据审查规则的角度对价格认定结论的证据能力以及证明力大小进行审查,从而决定是否能够将价格认定结论作为纪检监察、司法和行政工作的办案依据。所谓办案依据是指价格认定结论能够作为提出机关办理案件的证据使用,被用于证明涉嫌刑事案件、涉嫌违纪案件以及涉及行政事项案件中各类有形产品、无形资产和有偿服务的价格,发挥查明案件事实的作用。必须指出的是价格认定结论并不直接影响价格认定当事人的权利义务关系,这里的价格认定当事人是指受到提出机关依据价格认定结论做出的裁判、决定影响的公民、法人或者其他组织。从侧面言之,价格认定结论通过提出机关影响到执法量纪、定罪量刑、依法行政,间接影响到价格认定当事人的合法权益。

同样,司法实践中存在以价格认定结论对价格认定当事人的权利义务不产生实际影响而驳回行政诉讼请求的案例,如郴州市中级人民法院在二审裁定(2016)湘10行终219号文书中认为“郴州市北湖区价格认证中心的鉴定结论是法定证据的一种,鉴定意见本身并不能直接确定当事人基本的权利、义务”。进而根据行政诉讼法司法解释的规定,将价格认定排除在行政诉讼受案范围外。

相较于以价格认定不是行政行为为理由裁定驳回当事人行政诉讼请求的情形,以价格认定结论对价格认定当事人不产生实际影响为由裁定价格认定不属于行政诉讼受案范围,体现出法院对价格认定性质、工作关系的重新认识。意味着法院已经走出价格认定是价格评估工作或司法鉴定工作的“窠臼”,认识到价格认定是行政确认性质工作,与提出机关之间是行政协助关系,价格认定机构出具的价格认定结论可以作为提出机关的办案依据,间接影响到价格认定当事人的合法权益。这种认识也符合当前绝大多数省(自治区、直辖市)颁布价格认定地方性法规、地方政府规章或者将价格认定纳入政府权力、责任清单,从而在法规、规章或权力清单层面将价格认定明确为行政行为的现状。

二、理论探讨中价格认定的可诉性研究

抛开实定法规定,如《行政诉讼法》及其司法解释,从理论上探讨价格认定是否应当纳入法院司法审查视野,可以远观价格认定在行政诉讼道路上的发展方向。正如《行政诉讼法》立法目的部分所表述的那般,行政诉讼的主要目的在于“解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”。因此,分析价格认定是否应当纳入行政诉讼受案范围时,需要从行政相对人权益保护以及监督价格认定机构依法行使职权的角度予以考虑。

(一)价格认定间接拘束价格认定当事人合法权益

价格认定结论是提出机关的办案依据,提出机关依据价格认定结论作出纪律处分、司法裁判或者行政决定。依次逻辑,价格认定对当事人的影响是间接的,依据价格认定结论作出的纪律处分、司法裁判或者行政决定才是直接影响当事人人身财产权益的行为。所以,如果价格认定当事人认为纪检监察、司法或者行政机关依据价格认定结论作出的行为侵犯了其合法权益,应当以对其权利义务产生直接影响的最终行为作为申请法律救济的对象,而不应当对价格认定直接提起诉讼。更退一步而言,即使允许价格认定当事人就价格认定结论向法院提起行政诉讼,法院依法认定价格认定结论有误,这也无法直接改变已经为纪检监察决定、司法裁判或行政决定所确定的价格认定当事人的权利义务状态,因为拘束当事人合法权益的行为是纪检监察、司法和行政机关作出的,而不是由价格认定机构作出的。

(二)司法审查并非是监督价格认定的有效途径

“有权利必有救济”,通常认为司法机关是保障公民权利的最后一道防线。但是一方面国家权力讲求分工协作,立法机关、司法机关、行政机关之间存在权力界限,司法机关对行政机关的司法监督、审查范围和深度有限,即便是在行政诉讼中,法院对行政行为的审查一般也局限在行政行为合法性方面;另一方面现代社会行政技术发展势头迅猛,出于专业知识限制,司法机关对行政机关的司法审查有时力不从心。价格认定是专业技术性工作,内含价格认定人员的专业判断、专业裁量,就这些判断、裁量而言,司法机关必须适当予以尊重,不能简单以司法机关的判断、裁量代替行政机关作出的行为。因此,法院通过行政诉讼审查价格认定的方式,受到了极大限制。

法院对价格认定进行司法审查具有局限性,并不代表价格认定结论处于法外空域。相反,价格认定始终处于法律法规的监督控制之下。从提出机关与价格认定机构关系上看,价格认定结论经过提出机关审查之后,可以作为提出机关的办案依据,也就是可以作为提出机关的证据使用。不过价格认定结论向提出机关办案依据的转化过程并不是自然而然、一蹴而就,转化的过程充斥着提出机关的审查,只有经过审查之后符合相应的证据标准才能作为提出机关办案依据。这也意味着成为提出机关办案依据的价格认定结论,已经满足提出机关对证据提出的真实性、合法性及关联性要求。特别是刑事司法工作中,价格认定结论往往需要经过公安机关、检察院、法院的三重审查,才能最终成为刑事案件定案依据。所以说,价格认定结论一直处于法律法规的监督控制之下。从价格认定系统内部关系上看,如果提出机关对价格认定结论有异议,可以向上一级价格认定机构申请复核,申请价格认定复核的权利以两次为限。由设立在价格认定系统内部的复核部门专门负责价格认定结论复核工作,不仅能够发挥监督下级价格认定机构工作的作用,还能发挥价格系统专业化优势,从价格认定合法性、合理性方面对价格认定结论作出全方位审查,比行政诉讼仅对行政行为合法性审查更进一步。当然,如果价格认定当事人对价格认定结论有异议,可以向提出机关递交由上一级价格认定机构审查价格认定结论的申请,提出机关根据当事人的申请书决定是否需要申请价格认定机构启动复核程序。

综上所述,根据现有司法裁判案例,价格认定机构往往因为主体不合格或者价格认定结论不对当事人产生实际影响,而不能被纳入到现行《行政诉讼法》及其司法解释所确立的行政诉讼体制内。并且,从理论上探讨,价格认定具有专业技术性,对当事人的影响也停留在间接层面,而这种间接影响也一直处于提出机关的证据审查范围之内及上一级价格认定机构复核工作视野内,现有价格认定制度设计已经为价格认定当事人提供了救济途径。所以,可以认为价格认定在行政诉讼法上不可争讼的特点不会对价格认定当事人产生不利影响。虽然如此,价格认定机构更应当按照价格认定程序公正、实体公正的原则办理价格认定事项,以保证价格认定经得起法律检验、时间检验、历史检验。

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