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重视用新发展理念引领和推进价格认定工作转型升级

作者:童珂     发布时间:2017-03-22 08:53:15    阅读次数: 553


童珂

(本文转载自中国经济导报网2017年3月21日)

    党的十八届五中全会提出,牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,是破解发展难题、厚植发展优势、实现“十三五”时期发展目标的一场关系经济社会发展全局的深刻变革。在这场大变革中,走进新常态的价格认定系统同样需要“同频共振”,主动应对新发展理念的冲击、洗礼和考验,深刻反思和调整优化价格认定事业发展的逻辑定位,坚定不移地用新发展理念规划发展蓝图、抓住发展重点和选准发展路径,实现思维方式、行为方式、工作方式的全面突破和转型升级,这是在新常态下价格认定工作培育新动能、打造新优势、再上新台阶的前进方向。

  一、新发展理念是引领价格认定工作转型升级的根基和方向

  新发展理念是站在科学发展观的高度,对进入新常态下的我国经济社会发展规律和社会主义现代化建设规律的新总结、新认识和新升华,价格认定事业要实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展,必须以新发展理念为指引,全面推进价格认定工作行稳致远,再创辉煌。这是因为:

  首先,创新发展是价格认定工作全面提升的“牛鼻子”和第一推动力。在很大程度上,创新发展就是对价格认定工作原有的思维理念、行为模式、工作方法的改变、扬弃、重塑和超越,是在引导和创造一种全新的价格公共服务供给结构,在更高层次上实现社会总供给与总需求的动态平衡。创新发展的动力,来自于改革勇气、探索精神和责任担当,由此决定着创新发展的力度,最终决定着价格认定事业发展的广度、深度和高度。价格认定机构从无到有、从小到大、从弱到强、从不规范到比较规范的不平凡的发展历程,无不打上了解放思想、开拓创新的深深烙印。创新孕育着风险和挑战,更蕴藏着机遇和空间。没有创新发展,价格认定机构性质就不可能从社会中介机构属性转为具有国家管理属性的行政机构;没有创新发展,价格认定业务职能就不可能从专司涉案范围扩大为涉纪、涉案、涉税、涉政府事务、价格争议调处范围;没有创新发展,价格认定制度建设就不可能从“摸着石头过河”的初级阶段开始走向“顶层设计”的中、高级阶段。今天,站在新常态起点上的价格认定工作,更加需要唯创新马首是瞻,用创新发展统领协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展,从创新思路、创新方式、创新手段上寻找转型升级的切入点和突破口,引领价格认定系统激流勇进,砥砺前行,再攀高峰。

  其次,协调发展是价格认定工作探索和顺应自身发展规律的客观要求。价格认定系统要提高凝聚力、战斗力、向心力,注重机构建设、业务建设、制度建设、队伍建设等方面的协调发展,至关重要。经过二十多年的探索实践,价格认定机构的协调发展理念、协调发展能力、协调发展水平都有了新的提高。从外部协调发展看,按照有进有退、有所为有所不为的指导思想,价格认定系统必须正确处理好政府与市场的关系,既要让市场在资源配置中起决定性的作用,又要更好地发挥政府作用,少抢位,少错位,少当运动员;多补位、多到位,多当裁判员。大力推进价格认定机构与社会中介机构、司法鉴定机构之间的优势互补和协调发展,是潮流所向,大势所趋。从内部协调发展看,特别是《价格认定规定》及其行为规范和文书格式规范的颁布实施,对全国价格认定机构的统一名称、工作性质、业务职能、认定程序、岗位责职、管理制度、法律责任等进行全方位的规范和协调,这不仅是适应新常态形势下价格认定工作的内在需要,而且也是提升价格认定系统公信力和权威性的重要标志。有了号令统一,步调一致,队列整齐的协调发展,价格认定事业才能做到规范发展、健康发展和长远发展。

  再次, 绿色发展是价格认定工作适应环境友好型社会建设需求的重要供给方向。价格认定工作要注入绿色发展新理念,融入生态文明建设大格局,意味着必须更多地打造尊重自然、敬畏自然、保护自然的维度,健全完善价格认定业务规则和工作秩序。在全面倡导以生态环境容量和资源承载力为约束条件,实现经济增长与二氧化碳排放相脱钩,将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的新型发展模式下,价格认定工作的指导思想、基本原则、操作思路和技术方法,应当更多地体现涉案财物价格认定标的所包含的“生态环境修复价值”、“动物资源保护管理费”等绿色成本概念,而不能简单地就直接成本论直接成本,就会计成本论会计成本,让破坏生态环境的违法收益远远大于违法成本。这就十分需要价格认定工作在助力绿色发展中与时俱进,审时度势,精准定位,更加自觉主动地把绿色环保恢复价值变量当成一个重要的修正系数。当前,坚持节约资源和保护环境的基本国策,建设人与自然的和谐社会,期待着价格认定系统能够有所作为,大有作为,源源不断地提供绿色公共服务,这既是一种发展大势,更是一种责任担当。

  其四, 开放发展是价格认定工作借力发展和做强做优的必由之路。价格认定工作承担着为国家机关提供诉讼证据服务的重要职责,具有专业知识和技术经验高度集成的显著特征,所涉及的专业细分领域之广泛、专业技术难度之复杂,都是其他社会中介价格评估机构所无法比拟的。随着以审判为中心的司法体制改革的不断深化,全社会对诉讼证据的公信力愈加关注,价格认定工作要确保价格认定结论充分体现“合法性、关联性、真实性”的证据原则,成为国家机关定性量纪、定罪量刑、定纷止争的可靠证据,必须树立和践行开放发展的战略思维,充分调动全社会的智慧和力量,才能突破自身有限的资源约束瓶颈,协助完成国家机关所提出的各种价格认定需求任务。大道至简,开放前行,人才建设、业务建设、规则建设,概莫能外。据此,价格认定工作迫切需要总结经验,扬长避短,建立健全开放发展大思路,请进来,走出去,整合一切社会优质资源为我所用,借船出海,弯道超越,低成本扩张,高收益回报,推进价格认定事业又好又快发展。

  最后,共享发展是价格认定事业追求公平正义的逻辑起点和价值归宿。其主要内容应当包括:一是共享发展目标,让每一个案件当事人都能在价格认定结论中实现公平心和正义感。二是共享发展资源,充分发挥业务培训、案例研讨、专家智库、网络平台等全系统的资源优势,使每一个价格认定机构都有机会接近和运用最优质的技术支撑资源,做好价格认定工作。三是共享发展进程,每一个价格认定机构和从业人员都应当是共享发展的参与者、推动者和受益者,共享不能只是分享成果和利益,更要分担责任和风险。蛋糕做得越大,分得的当然越多。共享发展是一个有先有后、有快有慢、从不均衡走向均衡、从低水平走向高水平的渐进过程。进一步说,共享发展的过程,实质上是一个互促互进、合作共赢的过程,是引领新常态价格认定工作扬帆前进的航标灯塔。在系统外,共享发展更多体现的是一种体制互补、职能互补、专业互补、技术互补,互惠互利,合作双赢。在系统内,共享发展更多体现的是打造和使用各种优势资源整合集成平台,相互学习、相互借鉴、相互促进,取长补短,合作共赢。

  二、 现阶段价格认定工作发展理念面临的主要问题及其原因分析

  经过二十多年的风雨兼程和破浪前行,价格认定系统的机构建设、制度建设、业务建设、队伍建设都有了长足发展,功不可没,不可替代。然而,与创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新理念相比,价格认定系统的发展理念中还存在着不少问题,必须引起足够的重视。

  (一)创新精神有所减退,开拓进取动力不足。当价格认定机构从社会中介机构身份转为准行政机构或行政机构身份,经费来源方式从自收自支渠道转为财政供给渠道,业务拓展范围从饥不择食、跑马圈地转为有进有退、择善为之以后,在一部分人身上普遍存在着一种船到马头、车到站的模糊认识,似乎价格认定工作大好局面形成之时,正是改革创新任务完成之日。满足于做一天和尚撞一天钟,更有甚者,份内的事能少做则少做,份外的事能不做则不做,怕困难,怕风险,怕担当,怕责任,不在状态,没有激情,缺乏精气神。创新意识、创新使命、创新责任、创新动力、创新能力明显不足。究其原因是多方面的,从浅层次看,旧的激励机制萎缩断裂,新的激励机制没有及时跟进,创新成本与创新回报不相匹配,付出越多未必回报越多,相反,往往却是承担风险责任越多。从深层次看,没有把价格认定工作当作一种精神信仰,一种光荣事业,一种崇高岗位,政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识不够坚定。

  (二)协调发展滞后错位,人少事多难题难解。应当看到,价格认定工作已经开创了有史以来的一个最好的新局面,但是,其发展中存在的不协调、不和谐等结构性问题依然比较突出,主要表现为:一是政府与市场互补关系不协调,价格认定机构在实际工作中做了许多应该有社会中介机构去做的事情,比如,《资产评估法》规定,法律、行政法规规定需要社会中介评估机构评估的涉及国有资产或者公共利益等事项,与价格认定机构所从事的许多涉政府事务价格认定业务明显重叠。二是职能角色定位不协调。基层价格认定机构从事的大多是运动员职能,而不是行使具有行政管理属性的裁判员职能,运动员职能与裁判员职能错位倒置,过多承担了应当由公共服务购买渠道解决的事情,大有“种了别人的田,荒了自己的地”之嫌。三是业务处理手段不协调。面对越来越繁重的价格认定工作任务,价格认定系统大多习惯于传统的工作方式和技术手段,而对引进运用互联网大数据等信息技术却兴致不高,重视不够,价格认定业务处理能力和发展空间受到很大制约。四是人事资源配置不协调。当前,事权与财权配置、事权与人员编制配置严重脱节和倒挂的现象,在基层价格认定机构普遍存在。即便如此,已经少得可怜、少得不能再少的价格认定人员,也经常被当地上级机关随意抽调和挪用,有的地方只剩下1个人在留守。

  (三)绿色成本引进滞后,规则设计存在缺陷。从经济学原理看,绿色成本是环境污染破坏损失和环境保护治理成本等“外部成本”转化为“内部成本”的总称,表现为价值消耗和价值补偿的有机统一。

  这几年来,随着我国工业化、城镇化、市场化建设的不断加快,生态环境形势趋于严峻,环境资源破坏事故案发率明显上升,其重要原因之一是,相关法律法规体系建设还没有到位,违法成本小于惩罚成本。在司法实践中,往往对环境资源价值认定规则习惯于套用现行会计制度中的成本核算标准,而对绿色成本支出项目在现行会计成本核算体系中的地位和作用却重视不够,大打折扣。换句话说,国家机关在办理环境污染、生态资源破坏刑事案件中,主要是对涉嫌人对污染环境、破坏生态资源所造成的直接财产损失价值进行价格认定,并不包括被污染环境、被破坏生态恢复原状或再生的间接财产损失价值。这种建立在会计成本理念而不是绿色成本理念基础上的价格认定规则,抹杀了生态环境资源的稀缺性、有限性和不可再生性的鲜明特征,减轻了对涉案嫌疑人应负刑事责任的追究以外,廉价使用自然资源的后果,只会导致掠夺性的开采和浪费滥用,不利于实现经济社会可持续发展。

  (四)开放短板约束突出,借力发展推进不强。现在,价格认定系统开放发展理念存在着的短板和瓶颈问题,是新常态下价格认定事业实现举力发展、转型升级、弯道超越必须破解的一道重要难题。开放短板问题集中表现在自我封闭、就事论事有余,合作双赢、求取共识不足。一方面,全系统对外开放不够。特别是在制定价格认定工作游戏规则方面,价格认定机构与国家提出机关之间的沟通对话互动明显不够,价格认定立法工作的顶层设计还没有取得实质性的重大突破,价格认定工作相关规则主要停留在自我设计阶段,还没有融入到相关法律法规体系的大架构中,其含金量、权威性和执行力都有待进一步提高。另一方面,全系统内部相互开放不够。有些机构不愿意走出去、请进来,老死不相往来,缺乏相互交流,对外地同行们的可复制的先进经验熟视无睹,麻木不仁,不学习,不请教,不借鉴,要么是安于现状,不思进取,要么是闭门造车,事倍功半,从而不可能在更新的起点、更高的平台上广泛借鉴和消化吸收最好的智慧和力量为己所用。不重视开放,不善于借力,就唤不回价格认定工作的浩荡春风。

  (五)共享资源配置低效,工作推进参差不齐。二十多年来,价格认定系统在各方面发展中取得的阶段性成果令人鼓舞,打造了不少做好价格认定工作的有力抓手,但是,有的基层价格认定机构却不善于运用这些现存的发展资源,或低效配置,或弃之不用。主要表现为:一是学习研究现行政策不够。特别是对一大批含金量较高的政策法规,没有用足用好用到位,捧着金饭碗却没有饭吃,没有将现有文件规定应该纳入地方财政预算的价格认定专项经费争取到位。二是专家库使用效率没有最大化。有的地方在遇到价格认定疑难杂症时,寻求省市价格认定专家库支持不够,既不主动咨询,又不请求援助,“闭门造车”的认定结论往往存在瑕疵和硬伤。三是现代信息技术应用能力不强。面对互联网+浪潮的冲击,少数地方反应冷漠,迟疑观望,与全省价格认定信息化平台实现“互联互通、数字共享、业务协同”的主动性和积极性不高,惯性思维和路径依赖较重,影响了新常态价格认定工作品质形象的大幅提升。

  三、用新发展理念引领和推进价格认定工作转型升级的政策思路

  在新常态下,价格认定系统坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,归根结底就是要以深化改革统揽全局,加快和完善思维方式转换、工作重心转移、行为习惯转变、发展路径转型,进一步聚焦和适应价格公共服务,不断提升价格认定工作的质量和水平,做强做优价格认定事业。其基本思路和政策方向是:

  一是价格认定工作应当聚焦公共服务供给结构方式的创新和重塑。按照国家治理体系和治理能力现代化的总体改革方向,公共服务产品供给呈现多元化、市场化、社会化配置是大势所趋,政府、市场、社会组织都是公共服务产品的提供主体。作为政府价格认定机构,尽快在这场改革中争取主动,选准定位,履职尽责,管住该管的,放开该放的,提高事中事后管理的能力和水平,必须果断加快推进以下三大转型:首先,从指导思想定位上进行大转型,价格认定工作应当从公共服务供给数量和供给规模的主要提供者,转为公共服务供给方向、供给质量、供给标准、供给规则的主导者和引领者。其次,从业务职能定位上进行大转型,价格认定工作应当从主要提供对价格不明或价格难以确定的价格公共服务,转为主要提供对价格争议纠纷进行复核、调解和处理的价格公共服务。再次,从身份角色定位上进行大转型,价格认定工作应当从隐形市场竞争型公共服务提供者身份,转为显形行政管理型公共服务提供者身份。在新常态下,强调价格认定机构创新发展的出发点和落脚点,就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推进价格认定工作更好地从一次调节为主转为二次调节为主,更多地担当起裁判员角色,更好地发挥四两拨千斤的杠杆作用,从台前走向幕后,从抢位走向补位,从“值白班”走向“值夜班”,充分体现价格认定工作在加强事中事后管理中的有限性、责任性和行政性原则,这是新常态下价格认定工作精准定位的最重要方向。

  二是价格认定工作必须依法打造以泛价格争议调处为核心的价格公共服务供给清单。在新发展理念引领下,价格认定工作创新发展的新视角、新动力、新目标,就是要在全面或基本退出市场调节机制能够自行解决的价格不明或价格难以明确的所有价格认定业务的过程中,及时介入和有效担当起市场中介机构和其他社会组织无力或难以承接和消化的其他价格认定业务问题的兜底解决,集中表现为国家机关在办理涉嫌纪检监案件,涉嫌刑事、民事、行政案件,涉及政府事务等活动中对价格争议的复核认定和调处认定的需求行为。不仅如此,价格认定工作要走出一条广义、宽泛的价格争议调处的新路子,全面刷新价格认定公共服务的供给清单,最根本的必须是争取法律法规的有力支撑,从立法上授予价格认定机构承担泛价格争议调处职能应有的法律法规地位。为此,首先,要重视和推进泛价格争议调处专项法规的建设工作,做好相关法律、法规和规范性文件有关规定的清理衔接和“废、改、立”工作,妥善处理《资产评估法》和《价格认定规定》相关条款的冲突和重叠问题,切实做到“法无授权不可为”。

  其次,要充分做好与国家机关之间的沟通协调工作,在专项法规出台的前提下,主动与价格认定提出机关开展对话,引导其转变观念,适应变革,更多地从市场渠道购买价格公共服务。再次,要加强与相关行业协会的协调合作,筛选和整合一批资信高、实力强、本领硬、操守好、信得过的价格评估或司法鉴定机构,进入从事价格认定业务承接主体的服务名册,优先满足国家办案机关的需要。在此基础上,价格认定机构还要做好相关业务培训考核工作,建立诚信档案和优生劣汰机制,引导市场力量按照价格认定工作的业务规则和行为规范“出牌”。最终,确保价格认定提出机关通过市场化购买的公共服务与价格认定机构提供的公共服务具有同等的公信力和权威性。

  三是价格认定业务规则需要与其他部门相关业务规则进行衔接和协同。从大趋势看,价格认定工作要从容放开价格不明或难以确定的业务阵地,淡定坚守或开拓泛价格争议调处业务领域,最关键的是必须制定统一的技术标准和操作规范,用一把尺子量到底,确保全面放开后的价格认定工作即使被市场化、社会化以后,仍然能做到质量过硬,公信力强大。应当看到,现行价格认定基础理论和认定技术方法,主要来源和嫁接于价格评估理论和技术方法,二者同根同脉,市场比较法、重置成本法、收益还原法、专家咨询法在价格认定、价格评估、价格鉴定案例中的测算运用原理基本相同,但是,在具体实践中,价格认定工作与其他价格评估工作之间仍然存在着一定的政策和技术差异需要进行修正和调整,比如,价格认定规则要求修复或更换主要配件时应当考虑折旧因素,而价格评估规则却不再考虑折旧因素。再比如,价格评估规则正在尝试引进和运用加速折旧法计算成新率,而价格认定规则却仍然在延袭直线折旧法或等速折旧法计算成新率。还比如,价格认定规则大多局限于测算生态环境遭受破坏的直接损失,而价格评估规则则要再加上生态环境恢复的间接损失。究其根源,由于价格认定规则大多是为追究刑事责任设计,而价格评估规则主要是为追究民事赔偿责任设计,这就迫切需要价格主管部门要主动加大与相关承接主管部门的沟通对话力度,价格评估机构在从事涉案财产价格评估业务时,应当遵循价格认定机构的技术标准和行为规范。与此同时,价格认定机构在从事价格争议复核和调处业务时,特别是涉及非刑事案件财产价格争议调处时,也要充分尊重和积极采用相关部门制定的价格评估规则和技术标准,包括有利于加快技术进步和更新换代的科学方法,助力生态环境修复和恢复的绿色测算规范等,都应当是价格认定规则需要自我修正和主动对接的重要参考。

  四是价格认定工作要推进和完善风险防控体系重在改革和创新价格公共服务供给机制。树立“三个意识”,增强“三个公正”,建立健全风险防范体系,最根本的是要在体制机制上深化改革,拿出壮士断腕的勇气和决心,解放思想,大胆探索,试点试错,分步到位,把国家提出机关在司法、行政实践活动中遇到的价格不明或难以确认的价格认定业务,有力有序地推向市场,由中介评估机构、司法鉴定机构和其他社会组织承接。从这个意义上说,大幅度减让和收缩价格认定业务阵地,事实上也是在大面积消化和释放价格认定风险隐患,让社会多元主体共同承担价格认定的法律责任,价格认定机构才有可能真正跳出大包大揽的“事务主义”风险泥潭,实现政府治理、市场治理、社会组织治理合作共赢。但是,放开管制,破除垄断,决不意味着各级价格认定机构无所事事、无所作为了,恰恰相反,各级价格认定机构所面临的责任会更大、标准会更严、要求会更高,必须集中力量把住关口,当好守夜人,着力破解市场机制无力解决的价格争议复核和调处以及极少数价格不明或难以确定、或不适宜市场调节力量介入的价格认定业务。更何况,放开价格认定业务以后,各方面都会对新的承接主体有一个树立信心和相互适应的窗口期,在此期间,转化为复核调处的价格认定业务量可能会出现阶段性的大幅度增加,价格认定机构必须未雨稠缪,做好应对。因此,为了保障各级价格认定机构特别是市县区等基层价格认定机构能够较好地适应业务转型后出现的新情况新变化新挑战,更好地提高在价格认定工作领域的话语权和公信力,价格认定系统还要重点加大和改进复核认定和争议调处培训工作,全面强化广大价格认定从业人员的专业本领,进一步建立健全价格认定业务规则、行为规范和操作制度,确保提出受理、实物查验、市场调查、分析测算、作出结论、内部审核及集体审议、签发及文书制作、送达及归档等认定程序中,每个环节、每个细节、每个动作,精益求精,精准到位,使每一个价格认定结论都能成为国家提出机关定性量纪、定罪量刑、定分止争的可靠证据或依据。无论如何,只要价格认定机构的主心骨地位和守夜人作用不动摇,改革创新就会源源不断地从多渠道提供出优质高效安全的价格认定公共服务。

  五是价格认定工作要多措并举打造积蓄和壮大发展后劲的新支撑。在新常态下用新发展理念引领价格认定工作改革创新和华丽转型,实现价格认定事业开创新局面、再上新台阶,必须全力打造好以下四个方面的新支撑和新基础:其一,业务培训机制。高度重视和改进提高价格认定业务培训工作,统一规划,细化方案,分类培训,提升质量,丰富形式,务求实效。尤其要积极推进与网上培训和学分考核相结合的新模式,让全系统从业人员都能在第一时间同步分享最权威、最优质、最廉价的培训资源。其二,岗位练兵机制。本着“打铁还需自身硬”的指导思想,建立完善价格认定业务巡查机制、价格认定案卷评查机制、重大疑难复杂案件会诊机制,加快开展省(区)际间的价格认定卷宗互查互评活动,探索邀请公、检、法机关和知名律师参与相关卷宗评查工作。其三,协作联动机制。重点建好和充分发挥价格认定专家库制度、价格认定工作联席会议制度、价格认定信息化管理系统的支撑作用,做到资源互补、技术互补、能力互补、平台互补,最大限度地从互动共赢中打破常规和借力发展,在寻找新动能、新活力和新空间中,重塑价格认定工作创新发展增长极。其四,激励约束机制。充分凝聚、调动、激发和保护广大价格认定从业人员干事创业的积极性,在制度设计上让所有爱岗敬业实干奉献的同志有盼头、有奔头、有劲头,对评先评优、晋升职位、培训考察等机会享有预期强烈,做到容错机制与激励机制相结合。与此同时,还要完善廉洁从业约束制度,忠诚、干净、担当、奉献,把讲纪律、重规矩、守底线挺在前面,拒腐防变,警钟长鸣,真正把价格认定机构打造成政治强、业务精、作风实、纪律严、效率高的品牌团队。

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